中国正在从中等收入国家迈向发达国家，预计到2030年人均GDP将达到2万美元，农业就业总量减少到7600万人，就业比重下降到10%左右，按2030年城镇化率达到70%测算，理论上未来十几年约有1.4亿人需要转移，但实际有条件转移的仅3000万人左右，农村新成长劳动力将成为主要供给来源。应加快推进供给侧改革，瞄准关键群体，努力挖掘农村劳动供给潜力，以充分满足经济社会发展的需要。
现存农村劳动力转移潜力有限，实际可转移劳动力约3000万人，平均每年仅200万人左右
当前农村存量劳动力面临老龄化严重和人力资本匮乏的关键制约，“潜在”劳动供给难以转化为有效供给。根据全国人口普查和抽样调查显示，农业部门中45岁及以上人员比重已经从1990年的22.7%大幅提高到2015年的54.6%，其中60岁及以上的老年劳动者占到16%，大龄农村劳动力对于农业依附性更强，继续转移难度很大。农村存量劳动力平均受教育年限不到8年，仅相当于全国平均水平的80%、非农部门平均水平的60%。按照目前经济发展和非农行业的实际人力资本需求，制造业的平均受教育水平要求达到10.4年，工业和服务业的平均受教育水平要求达到11.2年和12.6年，目前农村存量劳动力的素质结构完全达不到非农部门的基本需求，继续转移的空间已经很小。
当前农业部门“潜在”劳动力实际可转移比例不到20%，能够有条件向城镇非农部门转移的仅有约3000万人，平均每年净转移劳动力只有约200万人。根据研究显示，农村存量劳动力的总体迁移概率仅为16%，年轻、受教育水平较高的人员迁移可能性相对较大，但最高迁移概率也不超过40%，而这部分群体在目前存量劳动力中所占比重很小。尽管理论上农业“潜在”可转移人员仍有约1.4亿人，但其中大约80%都难以转化为有效劳动供给。
未来农村新成长劳动力将成为主要供给来源，预计每年可转移劳动力500万-600万人
农村能够转移出去的劳动力已经基本全部转移，留在农村的大都是高龄、低技能、缺乏城镇就业能力的人员。农村存量劳动力资源几近枯竭，最近年份出现的外出农民工增速接近零增长，就是这一趋势转折的最直接证据。未来中国农村劳动力供给将不再依靠现有存量资源，新成长劳动力将成为主要劳动供给源泉。
新成长劳动力是一个流量概念，即每年从学校进入到劳动力市场的新增年轻劳动力。农村青少年在完成甚至尚未完成中学阶段就进入劳动力市场的现象比较普遍，也成为青年农民工的主要来源。我们利用教育统计来观察中国未来农村新成长劳动力供给状况，将所有阶段教育（从小学、初中到高中/职高）辍学人数与毕业而未升学人数加总得到新成长劳动力人数，可以将其理解为脱离教育人数法。
“十三五”期间可转移的农村新成长劳动力规模约3000万人，每年平均转移潜力约600万人，但到2030年将下降到500万人。根据研究估算，目前农村新成长劳动力每年在600万—700万人，在城镇化水平提高和生育率水平下降情况下，农村新成长劳动力规模也将呈现下降趋势，预计到2020年下降到580万人，到2030年下降到约500万人。从构成来看，中等职业教育产生的劳动力规模比例最大，占到新成长劳动力总量的一半，初中产生的劳动力比重约23%，高中和小学的贡献都在5%以下。
加快推进供给侧改革，努力挖掘农村劳动力供给潜力
我国正处在结构转型的关键时期，必须努力挖掘尚存的潜在劳动资源。但是，劳动力供给潜力不会轻易地自动转变为实际劳动力供给，应瞄准关键群体，加快推进供给侧改革，充分释放农村劳动力资源潜力。
（一）对于农村存量劳动力，尽管转移难度很大，但仍然可以有所作为
一是深化户籍制度改革推动农村潜在劳动力顺利迁移。必须尽快打破“有人想落户、政策不允许，政策给户口、没人愿意要”的尴尬局面。特大城市要敢于突破思维定式，有序放宽落户限制，发挥人口和经济的集聚功能；中等规模城市具备较强的人口吸纳能力和经济活力，户籍改革成本可控，以省会城市为主的大中城市应该肩负起继续吸纳转移劳动力的重任；中小城市和小城镇的战略方向不再是如何放宽门槛，而是如何吸引农村人口转移落户，应该从就业、子女教育、住房、基础设施、公共服务等多个方面着手挖掘潜在劳动力资源。同时注重推力和拉力并举，推力的关键掣肘就是农村土地制度，在“三权分置”基础上继续向前推进，允许更大交易范围、更低交易成本、更高交易价值实现农村土地产权流转，消除农村转移人口落户城镇的牵绊。
二是将大龄农村转移劳动力纳入城镇就业援助体系。4050人员已经构成农村劳动力和流动人口的主体，相对于城镇4050人员来说，大龄农村转移劳动力的就业意愿更强，而保留工资水平更低。应一视同仁地将其作为宝贵的潜在劳动力资源，建议将农村转移劳动力中4050人员纳入城镇困难人员就业支持体系，享受同等的就业援助和技能培训政策，激励他们继续活跃在劳动力市场。
三是完善社区服务引导农村妇女返回劳动力市场。大量农村留守妇女由于照料家庭既不从事农业生产，又缺乏转移动力，造成人力资源闲置。这部分群体技能水平较低，但相当一部分尚处在青壮年阶段，应该积极创造条件，鼓励农村妇女返回劳动力市场，建议以城镇流动人口社区为平台，加强日间照料等基础设施建设，提供托儿和学前儿童、老年人照料服务，搭建流动人口子女和老人照料的互助平台，加强育龄流动妇女的就业保护，提高农村妇女劳动参与率。
四是鼓励农村青年继续释放劳动潜能。坚持走劳动节约型的农业发展路径，以农业规模化经营提升劳动生产率，将所剩不多的宝贵青壮年劳动力从土地中解放出来。建议从人力资本投资、物质资本投入和配套制度改革几个方面同时着手，加强以年轻人为主的新型职业农民培训，增强现代农业机械、装备、技术等投入力度，从根本上解决阻碍劳动力、资本与土地要素有效配置的制度性障碍。
（二）新成长劳动力是潜力之源，应成为关注重点
一是在新成长劳动力进入就业市场之前进行政策干预。农村低收入家庭尤其是贫困家庭的子女过早辍学提前进入城镇劳动力市场，短期看有助于改善家庭生存状况，但长期看对于未来人力资本积累造成严重损伤。针对劳动力市场出现的失灵现象，必须用公共政策进行强力干预。建议继续加强基础教育和职业教育，将义务教育扩展至高中阶段，大幅度提高教育补贴水平，降低农村青少年教育的机会成本。
二是衔接城乡政策体系加强新成长劳动力技能培训。农村新成长劳动力培训基本思路是：以流出地培训为起点，以流入地培训为重点，未来人力资本积累最终要依靠城镇就业培训体系，农村新成长劳动力要能够“边工作、边学习”，以不断适应经济结构转型和劳动力市场升级的要求。建议依托城市社区平台，整合来自不同部门和渠道的公共资源，面向农村青年流动人口开展技能培训，全面开放高等教育资源，为农村流动青年提供高等教育机会，打破人力资本积累瓶颈。
（作者单位：中国社科院人口所）