柯炳生
作为发展中国家，给农民发这么多的补贴，我国可能是唯一的特例。这也可以视为中国特色社会主义在农业上的具体表现之一。
总体而言，农民是弱势群体；以补贴照顾弱势群体，是正当的，合理的，应该的。只是，如果补贴的方式不够妥当，则会在农民受惠的同时，还会引发一些问题。当这些问题变得突出之后，补贴就陷入了困境，进退两难。这些年，我国的粮棉补贴政策，就经历了这样的过程。在棉花、玉米方面，进行了突围性的探索，取得了初步成效，但也还存在一些问题；而在稻谷、小麦方面，则止于原地，仍然有待拿出破解方案。
目前的困境，主要表现是什么呢？
从2004年开始，我国对粮棉先后实行最低收购价格政策和临时收储政策，叫法不同，原理上一样，都属于保护价收购政策。政策出台的背景，是供给短缺；政策出台的目的，是保障生产。
开始的几年，是只有政策，没有行动。因为，保护价，也就是最低收购价，定得比较低，大概相当于市场价格的70%（与美国实行的最低收购价Loan rate 的情况相近，只是Loan rate与市场价格比较，更低一些，均在60%以下）。保持在这样的水平上，既起到了一定的托底作用，也不需要实际收购。
后来，从2008年开始，保护价水平连年不断提高。2007-2014年期间，玉米的保护价（临时收储价），从每斤0.70元，提高到1.12元，涨幅70%；小麦的保护价（最低收购价），从每斤0.69元，提高到1.18元，涨幅71%；早籼稻的保护价，从每斤0.70元，提高到1.35元，涨幅93%。
保护价水平的大幅度提升，使得保护价的性质发生了变化：从最初的托底价格，或者叫地板价格，成了天花板价格，远高于国内市场均衡价格，更高于国际市场价格；从保障生产为目的，变成了保障收入为目的。结果，就产生了问题：国内生产过剩，进口大量增加；国家仓储爆满，财政补贴剧增，不堪重负；市场价格关系不顺，让收储加工企业无所适从，经营困难。
过剩问题，实行保护价收购政策的产品无一幸免，包括稻谷、小麦、玉米和棉花，而以玉米尤甚。玉米种植面积在2007-2015年间增加了30%；玉米产量从1.52亿吨增加到2.25亿吨，增加了47%。玉米主要用途是作饲料，同期肉类生产仅增加了26%。也就是说，每年增加的玉米中，只有一半多点被畜禽生产增加所消耗掉了，其余的基本就是过剩，被国家收储了。连续几年累计下来，就是个巨额数字了。雪上加霜的是，国内玉米价格太高，极大地刺激了进口：仅2015年一年，玉米和各种饲料的进口就超过4000万吨。进口饲料替代了国内玉米，加剧了国内玉米过剩。在某种意义上说，我国的保护价政策，也保护了出口国的农民。据估算，我国财政仅仅用于粮食库存管理和收购资金利息方面的补贴，每年就达250元/吨左右，每年补贴总额达数百亿元乃至上千亿元。如果再考虑质量损失，补贴就更多了。
鉴于此，2014年提出了改革思路，要建立农产品目标价格制度，先拿新疆棉花以及东北和内蒙古大豆做试点。试行之后，取得了一定的效果。主要是实现了市场定价，市场价格大幅度降低，减少了进口棉花冲击。棉花进口从500多万吨，降低到100多万吨。
目标价格补贴政策，是从美国学来的。但由于国情农情的不同，具体实行过程并不顺畅：一是计算每个农户的补贴额，操作层面十分复杂；二是财政补贴支出大，显著超出预期；三是国家支出巨大，但农民却还是不太满意，总认为目标价格定得低了，希望更高些。
根据棉花试点，发现目标价格补贴这条路，困难多，难以推广。于是，又开始了新探索。2016年，对玉米政策进行改革，取消了国家收储，同时，对农民进行直接补贴。这与棉花政策，有相同之处，都是市场定价；但补贴方式不同，玉米没有定目标价格，与市场价格不直接挂钩，而是确定了一个固定补贴额，按照面积进行补贴。这项改革，力度很大，表现为价格降幅较大，执行中却比较平稳，成效显著。最直接的效果，是既抑制了进口，也减少了国内过剩生产，一些不太适合种植玉米的地方，已经改种大豆或小麦。
现在，只有稻谷和小麦，仍然保留着最低收购价政策。玉米曾经遇到的问题，稻谷和小麦都仍然存在。就稻谷的情况看，进口应该是稻谷过剩的主要原因。近5年来，即2011年到2016年，稻谷生产增幅为2.9%，平均每年增长0.6%。同期全国人口增幅为2.6%，平均每年增长0.5%。也就是说，稻谷生产的增长，基本上为人口增长所消化了，过剩很少。而进口，5年来合计为1416万吨。按照70%的出米率折算，就是2000多万吨稻谷。此外，边境贸易存在着大量小规模分散化的大米走私，有人推测与正式进口数量相当。果真如此的话，合计起来，由于进口的挤压，国内稻谷中，有4000多万吨被送入国家储备库。只要不解决国内价格过高问题，合法的进口难以制止；非法的走私，因其高度分散性，也难遏止。
此外，过高的保护价，也严重扭曲了市场的产销储加关系，不能形成合理的产销差价、地区差价、季节差价和质量差价。例如，保护价没有季节差价，因此，大家都不愿意储备，都想现用现买，这使得储备的压力全压给国家了。又如，保护价收储做不到按质量分等分级单收单储，优质不能优价，不利产品品质提升。还有，产区和销区也常常出现价格倒挂，严重阻滞了正常的流通。等等。
玉米市场定价改革之后，较好地解决了这些问题。稻谷和小麦，是下一步改革的焦点。由于大米和小麦是主粮，更为敏感，因此，改革就更复杂一些。但无论怎样复杂，改革都势在必行。不改革，就无法摆脱困境。十九大报告要求“完善农业支持保护制度”，意义即在于此。