保留框架，即保留稻谷最低收购价政策，作为一种托底政策，让政策不启动成为常态；增加弹性，即根据国内外粮食供求形势调整最低收购价，探索灵活的、定向的收储政策；合理调整，即科学制定调整的幅度，引导种粮农民科学调整种植结构。
2018年国家继续在稻谷主产区实行最低收购价政策。经国务院批准，2018年生产的早籼稻（三等，下同）、中晚籼稻和粳稻最低收购价分别调整为每百斤120元、126元和130元，比最高时的2015年降低15元、12元和25元。同时，国家将配套建立补贴机制，完善支持保护政策。之前，小麦最低收购价首次下调，比2017年每百斤下调3元。稻谷和小麦的最低收购价改革紧紧围绕乡村振兴战略，以农业供给侧结构性改革为主线，坚持立足国内保障自给的粮食安全方针，有利于确保口粮绝对安全、保障农民种粮收益和提高供给侧质量三者的有机统一。
稻谷和小麦作为我国城乡居民的主要口粮，其支持保护政策暂时找不到更好的替代方案，坚持实施最低收购价是政策工具箱中的最优选择。2018年，国家继续在主产区实行最低收购价政策，无疑为种粮农民吃下了“定心丸”。回顾最低收购价政策变化的历程，2004年和2006年国家分别在稻谷和小麦主产区实施最低收购价政策，2008年开始保持逐年上涨，至2014年连续上涨了7年，2015年保持稳定，对保护农民种粮积极性和保障国家粮食安全发挥了重要作用。随着国际国内粮食供求形势的变化，部分粮食品种阶段性产大于需，尤其是2010年人均粮食占有量超过400公斤之后，产需矛盾持续积累了5年，库存高企问题凸显，财政负担加重，国内外价差推动进口压力不断增大，种粮农民和其他粮食市场主体主观能动性下降。为此，国家已经于2016年首次下调了早稻最低收购价，2017年下调了三种主要稻谷最低收购价，2018年加大了改革力度。未来的最低收购价政策改革将遵循“保留框架，增加弹性，合理调整”的原则。保留框架，即保留稻谷最低收购价政策，作为一种托底政策，让政策不启动成为常态；增加弹性，即根据国内外粮食供求形势调整最低收购价，探索灵活的、定向的收储政策；合理调整，即科学制定调整的幅度，引导种粮农民科学调整种植结构。
2018年粳稻最低收购价下调幅度比籼稻要大一些，主要出于粮食市场供求形势、不同品种之间的政策协调性等因素考虑。粳稻产量占稻谷总产量的三分之一左右，且供给侧质量不高，收储压力和产需矛盾最为突出。尤其是在东北地区，与玉米、大豆等粮食作物比较起来收益关系不尽合理。根据全国农村固定观察点调查体系2016年11月对黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古4个省（区、市）56个县（市、区）60个村3254个农户的专项调查，不考虑自家用工折价和土地折租，稻谷亩均收益达到1224.34元，而玉米和大豆的亩均收益仅为552.21元和487.73元。这种不合理的比较关系导致部分地区推动“旱改水”，部分农民选择种植井灌稻，对地区生态造成了潜在压力。未来，国家将会结合耕地草原河湖休养生息规划，开展一定规模的休耕轮作。在东北黑土区遏制“旱改水”趋势，支持农民和新型经营主体把目前尚需井灌的水稻有序休耕、调整，改种雨热同季的玉米、马铃薯和耐旱的杂粮杂豆；在湖南省长株潭等重金属超标的耕地重度污染区开展连续多年休耕，经检验达标前，禁止种植食用水稻；在长江中下游平原稻作区，加大补贴力度，开展整县推进，发展“油菜—水稻”“绿肥—水稻”等轮作模式，主动调减优化双季稻种植。
在国家建立配套补贴政策的背景下，各地需要遵循因地制宜、循序渐进的原则。实际上，我国稻谷和小麦种植范围较广，各个主产区情况差异较大，即使是同一省区内成本、供求、价格、品质都难以统一划定标准，差异生产、分散经营的现实，导致种粮农民补贴发放操作困难。而且，在土地流转过程中，政府部门在生产者补贴归属方面很难做出规定，往往要靠流转双方自行协商。一般而言，实际种粮主体拿不到补贴，即使拿到补贴，也要承担抬高的地租。近两年，玉米生产者补贴和大豆目标价格补贴发放已经出现了这样的问题。“撒胡椒面”式的普惠制补贴，容易导致供给侧结构性改革失去“准星”。地方政府可以考虑先行推进休耕轮作补贴，为新型经营主体提供更高水平的保险产品并加大保险保费补贴力度，为规模经营主体提供营销贷款担保，开展无人机等新型农机具购置补贴试点。
目前，各类生产经营主体对稻谷最低收购价降低都有一定的预期，托市政策渐进式改革已经具备一定的环境。但是，规模经营主体是粮价降低的主要利益受损者，因此对托市政策改革最敏感。本轮稻谷最低收购价大幅下调，部分稻谷新型经营主体将遭遇一定的经营困难，部分种粮大户、合作社等主体可能会出现“退租”，适度规模经营发展有可能暂时放缓。地方政府应当对此有所考虑，提高支持保护政策精准性，结合粮食生产功能区建设，利用地理信息系统和大数据技术，探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，将生产者补贴、农业保险等政策落实到地块上。切实发挥全国农业信贷担保体系作用，加快设立国家融资担保基金，促进产业链整合，加大对新型农业经营主体支持力度。
彭超（作者单位：农业部农村经济研究中心）