让负重的耕地歇一歇（政策解读）
轮作休耕补助到户，农民改种不吃亏
本报记者 高云才
新年已过，我国推行轮作休耕试点转眼进入第三个年头，轮作休耕面积也由2016年的616万亩扩大到2018年的2400万亩，未来还要按照一定比例扩大。近日，农业部、财政部有关负责人就耕地轮作休耕的热点问题作了解读。
把农业资源利用过高的强度降下来
农业部种植业司司长曾衍德表示，探索实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的战略安排，目的是促进耕地休养生息和农业可持续发展。
开展耕地轮作休耕制度试点，是加快生态文明建设的重要任务。过去，为增产量保供给保吃饭，耕地超强度开发、水资源过度消耗、化肥农药过量使用，农业生态环境严重透支。当前，亟须改变粗放的生产方式，把农业资源利用过高的强度降下来，把农业面源污染加重的趋势缓下来，改变资源超强度利用的现状、扭转农业生态系统恶化的势头，实现资源永续利用。
开展耕地轮作休耕制度试点，是实施乡村振兴战略的重要内容。探索华北地下水漏斗区、湖南重金属污染区和西北西南生态严重退化地区的有效治理方式，使污染的耕地逐步得到治理，使退化的生态逐步得到改善，让水变清、山变绿、地变肥，美化农业农村生态环境，助力生态宜居。
我国粮食和农业生产连年丰收，但结构性矛盾突出，资源错配和供需脱节的问题亟待解决。轮作休耕就是要压减库存压力大的玉米和稻谷，优化资源配置，调整种植结构，减少无效供给，增加有效供给。现在粮食供求状况改善了，负重的耕地、透支的环境也该“歇一歇”了。轮作主要是实行玉米大豆轮作，发挥大豆根瘤固氮、养地培肥作用，实现种地养地结合，农业可持续发展。休耕就是减少耕地水资源利用，使耕地得到休养生息，同时加以治理。
绝不是不要粮食生产，更不是弃耕废耕
我国是一个人多地少的大国，粮食安全备受关注。曾衍德说，这些年粮食连年丰收，粮食产量已经连续5年保持在12000亿斤以上，可以讲现在是仓满库盈，供给充足。
当前我国粮食的供求状况出现了一些新的变化，主要表现为阶段性的供大于求与供给不足并存。“供大于求”，主要是近些年粮食进口量增加与国内粮食连年丰收“碰头”，供给大于需求，粮食库存增加。“供给不足”，主要是大豆、杂粮及有市场需求的绿色优质农产品供给不足。
针对这两个问题，我国正在积极推进农业供给侧结构性改革，主动作为，加大力度，调整种植结构。一方面，减少无效供给，近两年减少籽粒玉米5000万亩，缓解了玉米库存压力。另一方面，增加了有效供给，大豆这两年增加了1900多万亩，还增加了杂粮500多万亩，这都是有市场需求的。
轮作休耕对粮食安全有多大影响？去年轮作休耕1200万亩，其中轮作1000万亩，休耕200万亩，大概影响粮食产量近80亿斤，相当于整个粮食年产量的0.6%，占比还是非常小的。
开展轮作休耕，不是不重视粮食，相反是要巩固提升粮食产能。因为休耕区域都是生态脆弱地区和耕地退化地区，通过轮作休耕使耕地得到休养生息。轮作的区域主要是通过种地养地结合，培肥地力，实现永续发展。
农业部财务司副巡视员王晋臣表示，在开展耕地轮作休耕制度试点中，坚持轮作为主、休耕为辅，休耕的比重不大，轮作是主要的。同时坚持休耕不是弃耕，更不能废耕，确保急用时耕地用得上，粮食产得出。总的看，我国粮食安全是有保障的。
补助资金发放给实际生产经营者
曾衍德表示，要通过不断扩大试点面积和试点区域，加快形成我国轮作休耕制度。今年要在轮作休耕制度的重点方面取得实实在在的进展。
形成耕地轮作休耕制度，财政投入是重要支撑。财政部农业司副巡视员凡科军表示，财政部安排专项资金支持开展耕地的轮作休耕试点，并逐步扩大试点规模。2016年，中央财政安排了14.36亿元，试点面积616万亩；2017年安排了25.6亿元，试点面积1200万亩；2018年拟安排约50亿元，试点面积2400万亩。
为了保证参与耕地轮作休耕制度试点的农民不吃亏、有积极性，轮作休耕补助政策不断完善，补助标准实现两个平衡。第一个平衡，注重作物之间收益的平衡，根据不同作物种植收益的变化，合理测算轮作补助标准，让农民改种以后有账算，不吃亏。第二个平衡，注重区域间收入平衡，综合考虑不同区域间经济发展水平、农民收入等因素，合理测算休耕补助标准，每亩补助500—800元。
补助对象做到两个精准，第一个精准，任务精准落实到户，与每一个试点户签订3年的轮作休耕协议，明确相关权利、责任和义务，特别是休耕地要做到休而不退、休而不废。第二个精准，补助资金精准发放到户，明确补助对象是实际生产经营者，而不是土地承包者，防止出现争议和纠纷。在这个基础上，试点省要因地制宜采取直接发放现金或者是折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户，并将轮作休耕补助与玉米大豆生产者补贴等政策相衔接，最大限度发挥资金的激励效应。
曾衍德表示，总的看，耕地轮作休耕制度试点效果显现，受到农民欢迎，正成为地方政府引领农业绿色发展的重要措施。
