郭芸芸 本报记者王澎 高雅 赵宇恒
农业是乡村的本业，土地是农业的根基。乡村要振兴，如何推进农村土地制度改革、盘活土地资源、激发农业农村要素活力、推进农业转型升级是摆在基层“三农”工作者面前的一个大课题。
农村土地制度改革如何改，怎样破除改革阻力，改革成果如何落实？近日，记者带着这些问题，走进2018年实施乡村振兴战略推进农业转型升级专题轮训第一期北方区域省、市两级农业部门负责人培训班。
土地制度是实施乡村振兴战略的重要支撑，也是农村改革的重点。要想改革顺利推进，权责关系首先要明晰。“做好土地确权这一基础性工作”，是大家的一致看法。但在实际操作过程中，也遇到了不少问题。
“土地确权是为了做好‘三权分置’做铺垫，但大兴安岭的266万亩土地目前只有4.4万亩土地性质确定为耕地，剩下的200多万亩土地大多都被林权证所覆盖。”黑龙江省大兴安岭地区行署农业委员会主任商兆海说。类似的难题也同样困扰着其他林草丰饶的省、市、县，“一地两证”“一地三证”等已有林权证或草牧场经营权证的耕地，留下的确权“尾巴”如何处置？商兆海认为，要想将土地确权进行到底，解决林权证和耕地之间权属划分问题已迫在眉睫。
在土地承包经营权确权登记的过程中，不少地方发现，由于“拱地头”、开垦荒地等原因，农民实际耕种土地面积比应承包土地面积多出来了一部分。“对于农民多出的土地，我们目前的做法是纳入村集体集中进行管理。”黑龙江省鸡西市农业委员会主任李军分享了当地的经验，“以合理的标准补偿农民失地期间的物权，保证农民权益。同时在符合相关规划前提下，允许农民通过集体建设用地的土地使用权出让、产权交易租赁入股等多种方式参与生产建设经营。”
“村集体”应当是哪些人的“集体”？在土地确权登记过程中，农村集体成员的身份确立是参与讨论的“三农”工作者们公认的难题。“要发挥村民议事原则，保护好村民的集体权利，同时还要防止大多数人侵占少数人的权利。各村之间政策不一致，又可能会引起攀比，从而引发矛盾。”吉林省通化市农业委员会主任张成太期望更多政策支持。
土地确权为农业转型升级构筑了坚实的基础。为了进一步提升土地资源利用效率，一些地区开展了更为深入的土地改革。与互换经营权的做法不同，辽宁省彰武县的“互换并地”基本涵盖了承包权和经营权。“‘互换并地’把多余的土地集中到一起，现在彰武农民手里有两块地，一块是原有的承包地，一块是包的集体地。”辽宁省阜新市农村经济委员会主任王城介绍，这样有利于保护农业基础设施和促进规模化经营，“去年‘互换并地’试点村算了一笔账，平均生产成本降低了2%。”
土地经营权流转的最终目的是激活产权要素，激发农业农村蕴藏的潜能，增加农民收入。随着土地经营权流转工作的开展，一些地区却发现，部分新型经营主体对土地流转的积极性并不高，起步资金、种植的风险等因素是导致这一情况出现的原因。
“这就需要土地经营权抵押贷款试点工作能够尽快在面上进行推广。”河南省新乡市农牧局局长陈艺平建议，对于承包大户跑路等土地经营权流转给农民带来的风险，建议国家设立一些中介基金，对土地承包流转风险进行化解，保障农民权益，减少农民损失。
年景好时有收益，年景差时成包袱。农村土地经营权流转后怎样最大限度地在土地效益上挖潜，流转的土地如何实现可持续发展，是基层“三农”工作者关注的另一个焦点。
“农业的现代化离不开规模经营，但农业的经营必须有盈利发展模式。”河南省平顶山市农业局局长杨四震建议，在农业设施用地的划分上可以再做一些调整，在土地利用上探索更多的新方法。