打造“五大平台”提高资金效能
——黑龙江省“两大平原”财政涉农资金整合的调研与思考
杜辉
当前，我国现代农业发展已经进入提速期和关键期，提高财政资金效能，充分发挥财政涉农资金投入的导向性、调节性和示范性作用，对于推进现代农业建设至关重要。课题组以黑龙江省松嫩平原和三江平原“两大平原”财政涉农资金整合试点为切入点，跟踪了解试点经验和存在的突出问题，进一步理清财政涉农资金投放的关键环节、重点领域与优先序列，提出打造财政涉农资金整合“五大平台”的政策建议。“两大平原”涉农资金整合的做法及成效
（一）主要做法。2013年以来，黑龙江省着眼于推动“两大平原”现代农业综合配套改革，对中央、省、市、县安排的各类涉农资金开展整合试点，着力解决制约现代农业发展的瓶颈问题。试点工作可以分为两个阶段：2013-2015年为第一阶段，重点是整合涉农专项。3年间，黑龙江省共整合77项涉农专项资金，将其归并为农业生产发展类、农村社会发展类与扶贫开发类，中央资金仍按原渠道下达，除确定的中央各部委重大工作延续资金外，其他资金由省政府自主统筹使用。2016-2017年为第二阶段，探索实行“大专项+工作清单”模式。中央财政按大专项口径集中下达资金，省政府优先保障完成清单任务，结合省情统筹安排资金使用。
（二）工作机制。在推进机制上，采取“中央顶层设计、省级统筹安排、市县具体操作”的模式，省政府作为资金整合的责任主体，省农委、省水利厅、省发改委、省扶贫办作为资金整合的牵头部门，省直有关部门和市、县政府作为整合资金使用的实施责任主体，根据省政府确定的年度重点工作任务和资金支持方向，具体开展项目申报及实施工作。整合资金范围覆盖中央、省、市、县四级，资金向下分配采取因素法、项目法等方式，重点解决现代农业发展的瓶颈问题，同时进行评价监督。
（三）主要成效。2013-2016年，黑龙江省共计整合中央、省、市、县涉农资金1261.4亿元，通过对农田水利设施、农业机械化等建设领域的重点投入，极大改变了以往资金管理与使用“小、散、乱”等问题，初步实现了完善资金管理体制、创新资金整合方式、化解地方配套难题等预期目标，并在粮食增产、农民增收、土地流转、新型农业经营主体发展、机械化水平提升、涉农贷款扩大等领域取得明显成效。
试点工作中反映的突出问题
涉农资金整合尽管取得明显成效，但管理体制仍不尽完善，决策方式仍需要优化，尤其是与现代农业发展的对接不够紧密，涉农资金投入的平台不够稳定，促进现代农业发展的作用还未充分发挥。
一方面，资金整合的权责配置有待优化。一是省级权限过于集中，省级政府掌控项目审批权与资金分配权，市县政府主要是在省里规划范围内确定项目，发挥基层政府主观能动性的空间不足。二是生产经营主体参与度不高，农民、基层干部和新型农业经营主体的参与作用体现的不够充分，因地制宜促进项目“落地”的机制还有待完善。三是权责配置不够明晰，资金整合后，部门间权责分配模糊，项目整体的追踪问效机制有待健全。
另一方面，资金整合缺少稳定的平台。整合平台的选择是财政涉农资金整合工作的核心内容与关键抓手，但在实践中却往往缺乏稳定性，影响了资金效用的发挥。以“两大平原”财政涉农资金整合为例，2013-2016年的资金整合重点分别是农田水利基础设施建设、高标准农田建设、农业合作化与新型农业经营主体建设、农业发展方式转变，每年都有所调整，影响项目持续推进。以“五大平台”为抓手促进涉农资金整合
整合资金提高效能，关键是找准现代农业发展的支撑点，瞄准资金投放的切入点，打造持续稳定投入的资金平台。建议在继续整合性质相近、用途趋同、管理方式类似的涉农资金的基础上，打造涉农资金整合的“五大平台”，切实提高财政资金效能。
第一，以适度规模经营为平台整合资金。以推动农业适度规模经营为目标，提高农业规模化和组织化水平。一是扩大土地经营规模。建立土地租赁担保基金，完善农业信贷担保体系，解决土地流转集中支付地租时的现金流困境。二是扩大服务经营规模。健全农业社会化服务体系，加大生产各环节的服务支持力度；对农机大户和农民合作社购置新型机械设备进行补贴；扩大农机报废更新补贴试点规模。三是扩大组织经营规模。强化农业生产发展资金中适度规模经营、农民专业合作社、新型农民培育等支出，加大对家庭农场、农民专业合作社、农业产业化企业等新型农业经营主体，以及农机化作业服务组织与病虫害专业化防治组织等新型农业服务主体扶持力度。
第二，以加强科技装备为平台整合资金。以促进农业科技进步和装备能力提升为目标，增强农业创新驱动力，牢牢拱卫粮食自给的产能保证。一是加大良种培育投入。以涉农资金整合推动科技创新资源整合，加大种业自主创新重大工程实施力度，加强主要农作物良种联合攻关，加快适宜机械化生产、优质高产多抗广适新品种选育。二是加大农业机械创新投入。既要发展适合小农户的轻便灵巧、功能特化的小型机械；更要培育更适合大规模单一种植的品种、生化技术以及更适合大规模使用的机械类型。三是加大农业科技推广投入。重点支持高产创建、良种良法、深松整地、施用有机肥、旱作农业等重大农业技术推广与服务。四是加大高标准农田建设投入。整合农业生产发展资金、农业资源及生态保护补助资金中的耕地地力保护支出，聚焦于权属确定、土地平整、农田水利、耕地质量、农技服务、机耕道路等建设。五是加大农田水利设施建设投入。整合小农水专项资金与水土保持专项资金，侧重于农田水利工程设施建设、水土保持工程建设及水利工程维修养护。
第三，以优化产业体系为平台整合资金。以优化农业产业体系、提升农业供给质量为目标，推动农业提质增效。一是完善粮食产业扶持政策。坚持农产品价格形成机制“市场定价、价补分离”的改革方向，以主体功能区和优势农产品布局规划为依托，统筹调整粮经饲种植结构，明确目标价格改革、生产者补贴等农产品价格支持新政策的重点实施区域，避免因普适性而弱化“去产能”功效；加快建立覆盖农户和村组的农业补贴数据平台，降低政策执行成本。二是引导优势特色产业集聚发展。完善地方优势特色产业发展规划布局，整合各类涉农资金中农业结构调整支出，结合地区特点推动绿色和特色农产品向优势产区集中。
第四，以绿色发展为平台整合资金。以提升农产品质量和食品安全水平、促进农业可持续发展为目标，引领农业绿色高质量发展。一是加强生态环境保护治理。整合各类农业生态补偿支出与相关农业补贴支出，健全农业生态补偿基金，加大耕地保护与质量提升、耕地轮作休耕、退耕还林、农业废弃物资源化利用等支持力度。二是加大农业清洁生产投入。整合农业生产发展资金中绿色高效技术推广服务、畜牧水产发展、农业结构调整等支出与农业资源及生态保护补助资金中耕地质量提升支出，落实化肥农药零增长行动，增加种养结合、生态环保生产方式补贴。
第五，以乡村产业发展为平台整合资金。以培育农业农村发展新动能为目标，助推农村产业融合发展。一是延伸农业产业链。强化农业生产发展资金中农村一二三产业融合发展支出，支持农业生产性服务业、深加工业、特色加工业发展，加大农产品冷链物流体系建设，健全农产品产地营销体系。二是拓展农业多种功能。通过担保、贴息、基础设施建设等方式，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合。三是大力发展农村新型业态。实施“互联网+现代农业”行动，将涉农资金与大众创业、小微企业、农村电子商务等相关扶持资金整合，发展农业电商、农资电商、农业网上服务、农产品质量监控等新业态。（作者单位：信阳师范学院商学院）